Ocena Fiskalnega sveta: Ocena skladnosti Odloka o spremembah Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022 s fiskalnimi pravili

Predlog spremenjenega okvira omogoča dodatno spodbujevalno naravnano fiskalno politiko ob tem, da so gospodarske razmere boljše od pričakovanih ob pripravi trenutno veljavnega okvira. Občutno višanje izdatkov v letu 2021 bi zastavilo podlago za neustrezno strukturno poslabšanje položaja javnih financ tudi v prihodnje.

Predlog spremembe okvira predstavlja po mnenju Fiskalnega sveta nadaljevanje neustreznega načrtovanja v razmerah, ko so odobrene izjemne okoliščine, kar je le deloma opravičljivo z negotovostmi zaradi epidemije. Fiskalni svet namreč ocenjuje, da je predlagani okvir za pripravo proračunov sektorja država za leto 2021 osnovan na nerealističnih projekcijah javnofinančnih prihodkov in izdatkov do konca letošnjega leta. Predlagane spremembe okvira ne spremljajo javno predstavljeni proračunski dokumenti, ki bi po mnenju Fiskalnega sveta povečali transparentnost procesa spreminjanja okvira za leto 2021.

Predlagano povišanje izdatkov sektorja država za 500 mio EUR in povišanje odhodkov državnega proračuna za 670 mio EUR glede na aprila letos sprejeti okvir je tretje zvišanje najvišje dovoljene meje izdatkov za leto 2021. Ta se je za celotni sektor država vključno s prvo spremembo v septembru 2020 skupno povečala že za 3.640 mio EUR, za državni proračun pa za 4.535 mio EUR. Izdatki, ki z epidemijo niso neposredno povezani, so se s temi spremembami okvira za leto 2021 povečali za okoli 1,5 mrd EUR na ravni sektorja država in v državnem proračunu za okoli 1,7 mrd EUR.

Fiskalni svet se v vseh ocenah proračunskih dokumentov v obdobju izjemnih okoliščin osredotoča na oceno realističnosti projekcij, pri čemer v analizi izključuje neposredni učinek COVID ukrepov. Kvantitativne ocene izpolnjevanja fiskalnih pravil v obdobju izjemnih okoliščin so pripravljene le indikativno ob priznavanju precejšnje negotovosti glede zanesljivosti izračunov ključnih parametrov za njihov izračun. Prekomerno povečanje izdatkov sektorja država v letu 2021 nakazujejo tako izračuni na podlagi domačega zakonsko določenega fiskalnega pravila kot alternativni kazalniki naravnanosti fiskalne politike. Fiskalni svet ob tem ugotavlja, da je v trenutnih cikličnih razmerah omejeno spodbujevalna fiskalna politika sicer še upravičena, a bi morala biti namesto v večanje tekočih odhodkov bolj usmerjena v utrjevanje odpornosti gospodarstva in v večanje dolgoročnega gospodarskega potenciala.

Poleg bolj sistemskih in transparentnih rešitev na področjih tekočih odhodkov, kjer je poraba med epidemijo deloma ušla nadzoru, bi morala biti podlaga za zagotavljanje vzdržne gospodarske rasti in vzdržnih javnih financ tudi bolje načrtovana in učinkovita poraba investicijskih sredstev. V obdobju izjemnih okoliščin se je investicijska poraba z rebalansom za leto 2020 začela načrtovati še bolj optimistično kot v preteklosti. Medtem ko je bilo to v preteklosti značilno za načrtovanje evropskih sredstev, je v zadnjem obdobju postalo značilno tudi za projekte, financirane iz domačih sredstev. Ocenjujemo, da bi se moral prispevek domačih sredstev za financiranje javnih investicij v večji meri prilagajati cikličnim pogojem ter absorpcijskim sposobnostim tako gospodarstva kot administracije. Že lani ob pripravi rebalansa za leto 2020 je bila raven odhodkov državnega proračuna postavljena nerealistično visoko. Glede na to, da je bila na tej osnovi pripravljena tudi projekcija za leti 2021 in 2022 se ta visoka raven odhodkov preslikava v naslednja leta. Tako ocene proračunskih dokumentov za prihodnja leta znova ne temeljijo na ustreznih osnovah. Ob tem se odpira manevrski prostor za previsoko javno porabo, s tem pa v veliko primerih tudi za strukturno slabšanje položaja javnih financ. Izogibanje slednjemu je še posebej nujno ob zavedanju, da pogoji financiranja verjetno ne bodo ostali tako ugodni, kot jih trenutno zagotavlja denarna politika in dejstvu, da se bodo hkrati v javnofinančnih rezultatih v vedno večji meri odražale negativne posledice staranja prebivalstva ter stroški ukrepanja proti podnebnim spremembam.

Ocenjujemo, da okviri za pripravo proračunov sektorja država še naprej niso uporabljeni smiselno in ne služijo osnovnemu namenu. Okvir naj bi bil glede na ZFisP podlaga srednjeročnega proračunskega načrtovanja in osnova za proticiklično delovanje fiskalne politike. Že v letih pred epidemijo so se vrednosti v okvirih spreminjale pogosto in večinoma zgolj za eno leto, kar ne ustreza namenu večletnega okvira. Tokratni predlog sprememb za leto 2021 je že tretja sprememba v obdobju enega leta, kar je deloma sicer razumljivo glede na negotove razmere zaradi epidemije. Vendar so spremembe okvirov ob odobrenih izjemnih okoliščinah od začetka epidemije obsežne. Nerazumevanje instrumenta okvira kot proticikličnega orodja fiskalne politike nakazujejo tudi argumentacije ob predstavitvi zadnjih proračunskih dokumentov, da napovedi višje gospodarske rasti in posledično javnofinančnih prihodkov utemeljujejo nadaljnje dvige najvišjih dovoljenih izdatkov.

 

Odziv Ministrstva za finance do Ocene FS
Odziv Vlade RS do Ocene FS